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制定基本法律的职权归属：中国的宪制安排与实践
在国家法律体系中，基本法律处于核心地位，它们规定和调整国家政治、经济、社会生活中带有根本性、全局性的关系。那么，在中国，制定这些基本法律的至高权力由哪个机关行使？其法理依据和实际运作机制如何？本文将围绕全国人民代表大会这一核心主体，深入探讨其职权的来源、范围与具体实践。
# 一、 宪法规定的最高权力机关：全国人民代表大会
根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第五十七条和第五十八条的明确规定：
> 中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。
> 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
这一宪法定位，从根本上确立了全国人大在制定基本法律方面的至高无上性和排他性。
## （一） 全国人大的立法权限范围
《宪法》第六十二条明确列举了全国人大的职权，其中第三项至关重要：
> 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
此条款清晰地回答了核心问题：制定基本法律的职权，专属于全国人民代表大会。 所谓“基本法律”，通常包括：
1. 刑事法律：如《刑法》，规定犯罪与刑罚。
2. 民事法律：如《民法典》，调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。
3. 国家机构组织法：如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，规定国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的组织和职权。
4. 其他的基本法律：涉及国家政治、经济、社会生活中具有根本性、全局性事项的法律，例如《选举法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等。
重点内容： 全国人大不仅有权“制定”这些基本法律，还独享“修改”它们的权力，这进一步巩固了其作为国家立法核心机关的地位。
# 二、 全国人大常委会的补充性立法角色
虽然基本法律的制定权专属于全国人大，但作为其常设机构的全国人大常委会也扮演着重要的立法角色。《宪法》第六十七条规定了全国人大常委会的职权，其中包括：
– 在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
– 解释法律。
– 制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律（即“非基本法律”）。
重点内容： 这一制度设计体现了原则性与灵活性的统一。全国人大负责奠定法律体系的基石，而全国人大常委会则负责日常的立法维护、微调和执行性立法，确保国家法治机器能够高效、灵活地运转。
# 三、 实际案例解析
## （一） 案例一：《中华人民共和国民法典》的编纂
《民法典》的编纂是体现全国人大基本法律制定权的典范。
1. 过程：民法典的编纂采取了“两步走”的策略。首先，由全国人大常委会法制工作委员会牵头，起草各分编草案，由全国人大常委会进行审议和修改。这一步利用了常委会的日常立法功能。
2. 关键步骤：在所有分编草案均经过常委会审议成熟后，最终整合成一部完整的《民法典（草案）》，提请第十三届全国人民代表大会第三次会议审议。
3. 结果：2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议正式表决通过了《中华人民共和国民法典》。这标志着新中国第一部以“法典”命名的法律，作为民事领域的基本法律，由其唯一有权机关——全国人民代表大会——完成制定。
此案例清晰地表明，即便前期工作由常委会承担，但基本法律的最终审议和通过权，必须由全国人大行使。
## （二） 案例二：《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的制定
此法虽由全国人大常委会具体起草，但其权力来源和合法性根植于全国人大的授权。
1. 授权：2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。该决定明确授权全国人大常委会根据这一决定制定相关法律。
2. 执行：根据全国人大的授权决定，全国人大常委会迅速开展工作，起草并审议了《香港特别行政区维护国家安全法（草案）》。
3. 通过：2020年6月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，并将其列入《香港基本法》附件三，在香港特别行政区公布实施。
重点内容： 此案例展示了全国人大与常委会在重大立法事项上的分工协作。全国人大通过作出授权决定这一“基本法律”性质的行动，奠定了立法的政治和法律基础，而常委会则在授权范围内负责具体法律的制定和通过。这体现了全国人大作为最高国家权力机关对重大立法过程的最终控制和决定权。
# 结论
综上所述，在中国现行的宪制框架下，制定基本法律的职权明确且排他地归属于全国人民代表大会。这是由《宪法》所赋予的、作为最高国家权力机关的核心职权之一。全国人大常委会作为其常设机关，在基本法律的补充、修改以及制定其他法律方面发挥着不可或缺的作用，但其权力始终源于全国人大并受其监督。通过《民法典》的编纂和香港国安法的制定等实际案例，我们可以清晰地观察到这一职权划分在实践中的具体运作，确保了国家立法活动的权威性、严肃性与有效性。